ایلیا داوودی
روزنامه‌نگار

​​​​​​​

 یکی از علل ناکارآمدی نسبی دولت‌های گذشته ساختار حکمرانی متمرکز کشور است؛ به طوری که حتی بهترین مدیران نیز در چنین ساختاری نمی توانند از کارایی و بهره وری لازم برخوردار باشند. تأکید بیش از اندازه بر بوروکراسی اداری متمرکز و عدم استفاده از ظرفیت‌های مناطق مختلف کشور برای مشارکت اجتماعی در امر حکمرانی سبب شده اولاً توان جامعه در حل مشکلات، مغفول واقع شود و ثانیاً در مدیریت منابع، طرح‌ها و سیاستگذاری‌ها، نقاط مختلف کشور به اندازه کافی مورد توجه قرار نگیرند و نوعی عدم توازن به وجود آید. این وضعیت خود منجر به نوعی فاصله و شکاف طبیعی میان حاکمیت و جامعه می‌‌شود. حکمرانی غیرمتمرکز در اینجا به این معنا است که اداره تمام امور استان‌ها و شهرهای مختلف تنها محدود به دولت مرکزی نبوده و اجرای پروژه‌های مختلف نیز تنها محدود به توان دولت، کارمندان و روال اداری و بوروکراتیک نشود؛ بلکه بخشی از آنها به ظرفیت‌های اجتماعی خود مناطق و بخش‌های غیردولتی جامعه (حقیقی و حقوقی) واگذار شوند و به نوعی در بخشی از امور، ضمن نظارت و کنترل مرکز، تفویض اختیار شود. سبک مدیریتی دولت سیزدهم و شخص آیت الله رئیسی از این جنس است. الگوهای مختلفی برای حکمرانی غیرمتمرکز وجود دارد که باید هرکدام متناسب با شرایط کشور مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته و از نظر اثربخشی ارزیابی شوند. تمرکز و عدم تمرکز می‌‌تواند هم از نظر سیاستگذاری و هم از نظر تصمیم‌گیری و اجرا دنبال شود که در این مورد باید دید کدام الگو با توجه به شرایط فرهنگی، اجتماعی و سیاسی ایران مؤثرتر خواهد بود. به منظور تحول در الگوهای مدیریتی متمرکز به سمت الگوهای مدیریتی غیر متمرکز مبتنی بر مشارکت اجتماعی لازم است برخی مسائل مورد توجه قرار گیرند. 
رویکردهای مختلف به مشارکت مردم در حکمرانی
گروهی از متخصصان و مقامات دولتی بر این باورند که امروزه مسائل مطرح در خط مشی‌گذاری عمومی به اندازه‌ای پیچیده و بغرنج است که عامه مردم، بدون دانش و تخصص‌های لازم نمی‌توانند به طور مؤثر در امر خط مشی‌گذاری عمومی مشارکت کنند. مردم‌سالاری سنتی و کلاسیک در دنیای امروز مفهومی ندارد و برای اداره امور باید متخصصان و کارشناسان پا به عرصه تصمیم‌گیری بگذارند و تنها به یاری آنها است که می‌‌توان خط مشی‌گذاری مؤثری انجام داد. گروهی دیگر از نظریه‌پردازان خط مشی‌گذاری عمومی، عامه مردم را در زمینه خط مشی‌گذاری بی تفاوت و بی‌علاقه می‌‌دانند. این گروه معتقدند در دنیای امروز مردمان در پی گذران زندگی و منافع شخصی خود بوده و علاقه چندانی به مشارکت در مسائل خط مشی‌گذاری عمومی ندارند. بنابراین، نمی‌توان با اتکا بر مشارکت عامه مردم به صورت یک نیروی مؤثر و دائم، با اطمینان نظامی را طراحی کرد و انتظار داشت که این نظام به درستی پاسخگوی مسائل خط مشی‌گذاری عمومی باشد. بسیاری از مقامات سیاسی بر این اعتقادند که مشارکت بیشتر شهروندان در خط مشی‌گذاری عمومی، نقش خط مشی‌گذاران را دگرگون ساخته و از قدرت آنان کاسته است. از این رو باید به گونه‌ای عمل شود که نقش مقامات سیاسی در خط مشی‌گذاری حفظ شود. یکی دیگر از نظرات مخالفت با مشارکت عامه مردم، زمانبر بودن و هزینه‌ساز بودن این مشارکت است. طبق این نظریه، شهروندان در مشارکت خود موجب می‌‌شوند فرایند خط مشی‌گذاری عمومی طولانی شده و پیچیدگی‌ها و هزینه‌هایی به آن تحمیل شود.برخی نظریه‌پردازان خط مشی‌گذاری عمومی، تصمیم‌گیری عقلایی و تصمیم گیری مردم سالارانه را در دو قطب متضاد می‌‌بینند که دو هدف مخالف هم را دنبال می‌‌‌کنند. در تصمیم‌گیری عقلایی هدف کارایی است، در حالی که در تصمیم‌گیری مردم‌سالار هدف رضایت شهروندان و پاسخگویی به نیازهای آنان است. موافقان مشارکت عامه مردم در خط مشی‌گذاری عمومی اعتقاد دارند که متخصصان و کارشناسان نمی‌توانند وسعت نظر عامه مردم را در خط مشی‌گذاری منعکس سازند و باید تدبیری اندیشیده شود که عامه مردم بتوانند در خط مشی‌گذاری عمومی مشارکت داشته باشند و دامنه وسیعی از نظرات که نگرش کل جامعه را نشان می‌‌دهد، مطرح سازند. گروه دیگری از موافقان مشارکت عامه مردم، به شکل‌گیری قوای حکومتی توجه کرده و متخصصان اداری را متولی وضع خط مشی نمی‌دانند، بلکه معتقدند این نمایندگان مردم هستند که واضعان اصلی خط مشی محسوب می‌‌شوند؛ بنابراین مردم به طریق اولی باید در خط مشی‌گذاری مشارکت داشته باشند. ایفای نقش تصمیم‌گیری عمومی از سوی کارشناسان و متخصصان با روح مردم‌سالاری در تضاد بوده و تصمیم‌گیری عقلایی که وسیله‌ای به شمار می‌‌آمده است، به صورت هدف درآمده و این وضعیت شایسته حکومت‌های آزادمنش و مردم‌سالار نیست. این گروه معتقدند اختیار تصمیم‌گیری در قوه مجریه به صورت فن سالارانه موافق با اصول جامعه مرکب و مردم‌سالار نیست. به نظر می‌‌رسد دیدگاهی که مردم را دال اصلی حکمرانی می‌‌بیند می‌‌تواند بهتر در عرصه حکمرانی عمل کند؛ زیرا سیاست‌ها برخاسته از نیاز شهروندان بوده و در نهایت نیز همراهی آنها را با مرحله اجرا به دنبال خواهد داشت.
 
الزامات مشارکت مردم در حکمرانی
1- پایبندی به قانون اساسی
نخستین پیش‌نیاز این الگو آن‌ است‌ که باید بر قانون‌ اساسی‌ استوار باشد. اصول حـاکمیت مردم، دولت نماینده، حقوق شهروندان، تعادل قوا و... در قانون اساسی ذکر شده است. حکومت اداری مدرن نه‌تنها باید با قانون اساسی سازگار‌ باشد،‌ بلکه در تحقق چشم‌انداز قانون اساسی نیز ضروری است. بـراساس قانون اساسی، مدیر دولتی باید هم از لحاظ فنی شایسته و هم از لحاظ اخلاق متعهد باشد. تعهد‌ اخلاقی‌ باید نسبت‌ به قانون اساسی و هم نسبت به دارا شدن شرایط لازم فنی اداری باشد. هـدف‌ اولیه دولت‌ها باید تضمین ارزش‌های بنیادی برای همه شهروندان باشد که‌ مردم‌سالاری را‌ ابزاری برای تحقق اهداف نهایی و نه خود هدف نهایی تصور می‌کنند. آنگاه دولت از طریق اقدام اساسی پذیرش‌ قـانون اسـاسی و نه فقط از طریق انتخابات، مشروعیت کسب می‌کند. بدین ترتیب‌، اقدامات‌، اهداف‌ و پذیرش قانون اساسی مشروعیت را شکل می‌دهد. واضح است که همه مقامات دولتی، منتخب یا منصوب، مـستقیم یـا غـیرمستقیم مشروعیت خود را از مردم کسب می‌کنند‌. این مقامات از طـریق اصـلی بالاتر از اصل تقسیمات حداکثر یعنی اصل قانون اساسی کنترل می‌شوند. تعهد اخلاقی اولیه است که مدیر دولتی را حافظ و ضـامن ارزش‌های بـنیادین هر شهروند می‌سازد‌. پیش‌نیاز‌ قانون اساسی به‌طور خاص با دیـدگاه نمایندگی و شهروندی از عامه همخوانی دارد. 
2- پرورش شهروند فاضل
پیش نیاز دوم برای طراحی الگوی مشارکت اجتماعی در حکمرانی باید بر ایده غنی شهروندی اسـتوار بـاشد. در‌ جـاهای‌ دیگر از آن، به شهروند فاضل اشاره شده است. گفته می‌شود که یـک دولت نـمی‌تواند از مردمی که نمایندگی آن را به عهده دارد، بهتر باشد. بنابراین بهتر است‌ که‌ مفهوم غنی شهروندی، نوعی قـید مـدیریت دولتـی باشد. چهار ویژگی شهروند فاضل عبارتند از:
1- نـخست ایـنکه شـهروند فاضل ارزش‌های بنیادی را درک می‌کند‌ و قادر‌ به‌ انجام و اجرای فلسفه اخلاقی حاکم‌ است‌. یعنی‌ سـیاست‌های تـقویت‌کننده مـنافع خاص و عام شهروندان را می‌شناسد و با قانون اساسی همراهی می‌کند. این شهروندان باید دارای نوعی زنـدگی مـدنی باشند‌ که‌ ارائه‌ قضاوت فلسفی بخش مهمی از آن است.
2- باور‌، ویژگی‌ دوم شهروند فاضل اسـت. شـهروند بـاید باور داشته باشد که ارزش‌های رژیم حاکم، صحیح و درست هستند نه ایده‌های مقبول اکثریت‌ یـا‌ ایـده‌هایی‌ که از لحاظ روانی راضی کننده‌اند.
3- ویژگی‌ سوم‌ شهروند فاضل تقبل مسئولیت اخلاقی است. یعنی اگـر بـه ارزش‌های نظام معتقد است باید‌ از‌ آن‌ دفاع کند.
4- ویژگی چهارم شهروندان فاضل مدنیت است. مدنیت مـستلزم گـذشت است و این امر‌ بیانگر‌ آن است که قوانین نباید فرد را مجبور به گـذشت کـند بلکه باید‌ تا‌ حدی‌ که آزادی را مخدوش نـمی‌کنند رعـایت شـوند. تحمل جنبه دوم مدنیت است. باید از‌ طریق‌ گـفتمان تـحمل شنیدن ایده‌های دیگران را داشت. ایده‌ها سکه رایج در بازار مدنیت‌ هستند. در‌ عین‌ حال اقدام عـملی علیه ارزش‌های محوری نظام مـوضوع دیـگری است کـه بـاید بـا آن‌ مقابله‌ کرد. مسئولیت مستخدم دولتـی پرورش شـهروندی فاضل است. چنین شهروندی به سیستم‌ خدمات‌ عمومی‌ متعهد و مراقب احترام خـواهند گـذاشت. 
3-حساسیت نسبت به عامه (جمعی و غـیرجمعی)
پیش‌نیاز سوم طراحی الگو، ایـجاد‌ و حفظ‌ سیستم‌ها و روش‌هایی برای شـنیدن و پاسـخ به منافع عامه جمعی و غیرجمعی است. عامه‌ جمعی‌ (گروه‌های ذینفع) عموماً قادر بـه یـافتن ساز و کارهای ابراز و دنبال کـردن دیـدگاه‌های خـود هستند. در عین‌حال‌، مـدیریت‌ دولتـی در نگاه خود به کـارایی، بـهنگامی و نظم، میل به پرهیز از‌ ساز‌ و کارهای ابراز منافع دارد. شنودها، مشورت‌ها، حکمیت‌ها‌... و نظایر‌ آنها‌ بـرای تـئوری عمومی عامه در مدیریت دولتی‌ ضروری‌ هستند. البـته وظـیفه دشوارتر مـدیریت دولتـی، تـوجه به سلامتی و منافع عـامه غیرمتشکل است. براساس‌ قانون‌ اساسی و تعهد به اصول آن‌ و بر‌ مبنای وجود‌ شهروندی‌ فاضل‌، مـدیران دولتـی باید به عامه غیرمتشکل‌ اهمیت‌ دهـند. بـراساس قـانون اسـاسی، هـر شهروندی در پناه قـانون از حـمایت برابر‌ برخوردار‌ است. از این‌رو مدیر دولتی باید‌ حامی برخورد مساوی با‌ شهروندان‌ باشد. مدیران دولتی نـباید بـی‌عدالتی‌ در‌ تـوزیع خدمات عمومی یا فرصت‌های استخدامی در بخش دولتـی را تـحمل کـنند. مـدیریت‌ دولتـی‌ بـاید نه‌فقط به کارایی و صرفه‌جویی‌ بلکه‌ به‌ عدالت اجتماعی متعهد‌ باشد‌. 
4- رویکرد خیرخواهی و فضیلت محوری به‌ شهروندان
پیش‌نیاز چهارم برای تئوری عمومی عامه باید بر خیرخواهی و عشق‌ورزی استوار باشد. خـیرخواهی‌ یا‌ دوست‌داشتن دیگران کلید اصلی تئوری عامه‌ است‌. به نظر می‌رسد دوست‌ داشتن کشور مستلزم توجه به دو اصل متفاوت است: نخست احترام و حرمت ویژه به قانون‌ اسـاسی‌ یـا شکل دولت که تثبیت شده‌ و روی کار آمده و دوم‌ کمک‌ به‌ امنیت، احترام و شادی‌ دیگران‌ تا حد توان است. کسی که به قوانین احترام نمی‌گذارد و از دیدگاه مدنی اطاعت نمی‌کند شهروند‌ نیست‌؛ یـقیناً کسی که میل به ارتقای رفاه کل‌ جامعه ‌(به‌ وسیله‌ هر‌ ابزاری‌ که در قدرت اوست) ندارد شهروند خوبی نیست. هدف دولت باید حفظ ارزش‌های بـنیادی نظام سیاسی در برابر همه شهروندان بـاشد. هـدف مدیریت دولتی باید بر‌ مبنای نوعی از مفهوم عامه استوار باشد که بر خیرخواهی و عشق‌ورزی استوار باشد. آنچه در ایده خیرخواهی نهفته است، معنی خدمات عـمومی اسـت که سنت دیرینه مـدیریت در سطح دولت است و در ایران نیز مورد توجه قرار گرفته است.