گروه سیاسی/ دو هفته از تقدیم لایحه بودجه 1402 از سوی دولت به مجلس گذشته است و با وجود این هیأت رئیسه مجلس با این استدلال که آیین‌نامه داخلی بررسی برنامه توسعه را بر لایحه بودجه مقدم داشته و نیز لایحه بودجه به شکل واحد و مجموعه کلیات و جداول ارائه نشده از اعلام وصول لایحه تقدیمی دولت اجتناب کرده است، امری که بعضی رسانه‌ها آن را به نوعی «گروکشی» تعبیر کرده‌اند. رئیس مجلس به عنوان مخالف اصلی تقدم بررسی «بودجه» بر «برنامه» در حالی از موضع خود با تأکید بر اینکه «نمی‌توانیم مجلس را سلیقه‌ای اداره کنیم» دفاع کرده است که بسیاری از نمایندگان بر ضرورت تعامل مجلس و دولت در این شرایط استثنایی تأکید کرده و معتقدند راهکار ارائه شده مبنی بر ارائه بودجه سه دوازدهم و بررسی اصل بودجه پس از بررسی و تصویب برنامه هفتم در شرایط جنگ اقتصادی ضربه زننده و مخرب است. در این میان بخشی از فضای ذهنی ایجاد شده بر اثر این اختلاف نظرها به نحوی است که گویی دولت تعمداً در انجام تکالیف خود تأخیر کرده است. این در حالی است که در مورد تأخیر به وجود آمده در تدوین برنامه هفتم دلیل اصلی و غایی به درازا کشیدن کار بررسی و تصویب سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه در مجمع تشخیص مصلحت نظام بود که سبب شد این سیاست‌ها بسیار دیر و در روزهای آخر شهریورماه امسال و درست در میانه فعالیت‌های دولت برای تدوین لایحه بودجه ابلاغ شود. در مورد بودجه هم نمایندگان با تصویب طرح اصلاح ماده 182 آیین‌نامه داخلی دولت را موظف کردند که بودجه را در دو مرحله، نخست در قالب کلیات و سپس پیوست‌ها و جداول، به مجلس ارائه کند. دولت در حالی این خواست نمایندگان را اجابت کرد که کار تأیید این مصوبه با طرح ایراداتی از سوی شورای نگهبان به تأخیر افتاد. با این حال اگر چه سخنگوی شورا، تأیید این اصلاحیه را اعلام کرده اما طی نشدن کامل روند تقنین سبب شده که این موضوع به بهانه‌ای برای عدم وصول لایحه بودجه تبدیل شود. این در حالی است که مسعود میرکاظمی معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه روز گذشته پیش‌بینی کرد که تدوین برنامه هفتم ظرف یک ماه آینده به نقطه قابل قبولی برسد.  با وجود تلاش‌ها برای جبران وضعیت استثنایی پیش آمده متأسفانه در صورت برقرار نشدن تعامل از سوی مجلس نتیجه‌ای جز ضربه به اقتصاد کشور متصور نخواهد بود. با این حال «ایران» در گفت‌و‌گو با مرتضی خمسه، سیدمجتبی حسینی‌پور و حامد نیکونهاد از حقوقدانان و اساتید حقوق دانشگاه به بررسی حقوقی وضعیت پیش آمده و راهکارهای قانونی راهگشای قابل پیگیری پرداخته است.

لایحه بودجه 1402 با وجود دو هفته‌ای که از زمان تقدیم آن به مجلس می‌گذرد هنوز اعلام وصول نشده و در واقع مجلس زیر بار این کار نمی‌رود. آیا این رویکرد هیأت رئیسه مجلس مبنای قانونی دارد؟
عدم وصول لوایح دولت از سوی مجلس شورای اسلامی هیچ مبنای قانونی ندارد و تخلف قطعی از قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و حق به رسمیت شناخته شده در اصل 74 قانون اساسی برای دولت است.
از جمله دلایلی که برای عدم وصول لایحه بودجه از سوی مجلس مطرح شده مربوط به «جداول» است و اینکه بر خلاف تغییر اعمال شده در ماده 182 آیین‌نامه داخلی لایحه بودجه باید به طور کامل و همراه با جداول به پارلمان تقدیم می‌شده است. حکم قانون برای این وضعیت چیست؟
قانون جدیدی که در مورد نحوه ارائه بودجه توسط دولت به مجلس به تصویب رسیده، برای لایحه بودجه سال 1403 معتبر و مجری خواهد بود اما در زمان ارائه لایحه بودجه 1402، قانون قبلی که در آیین‌نامه داخلی مجلس حاکم بود، مورد اجرا است. براساس قانون قبلی، بودجه به صورت واحد و کامل و در تاریخ 15 آذرماه باید تقدیم مجلس شود. این قانون جدید ارتباطی با لایحه بودجه 1402 ندارد و قانونی است که عملاً در لایحه بودجه 1403 باید اجرا شود و مورد تبعیت دولت قرار بگیرد، اما در قانون فعلی لزومی برای تقدیم لایحه بودجه به‌صورت یکجا و همراه با جداول، وجود نداشته است.
مورد دیگری که اعضای هیأت رئیسه به آن اشاره می‌کنند، تقدم برنامه 5 ساله توسعه بر قانون بودجه است.
یک حرف کلی بین حقوقی‌ها و سیاسیون گفته می‌شود مبنی بر اینکه قوانین بودجه سنواتی باید 5 برش از قانون برنامه 5 ساله باشند، اما این حرف که شاید در متون دانشگاهی زده شود و چه بسا در جای خود محل بحث باشد، با واقعیت نظام قانونگذاری ما متفاوت است. اولاً؛ قوانین برنامه‌ای که تصویب می‌شود متأسفانه در واقع «برنامه» نیست و ماهیت برنامه‌ای ندارد. ثانیاً؛ بودجه‌هایی که در طول زمان اعتبار قوانین برنامه مورد تصویب قرار گرفته معمولاً هیچ نسبتی با اهداف منعکس شده در قانون برنامه نداشته و مسیر جداگانه‌ای را طی کرده‌اند. پس این تصور که تصویب قانون برنامه هفتم مقدم بر قانون بودجه است و باعث می‌شود قانون بودجه در چهارچوب قانون برنامه تنظیم شود، دور از واقعیت است و متأسفانه در نظام قانونی ما وجود خارجی ندارد.
اما بر فرض درست بودن و امکان تحقق آن در نظام قانونگذاری ما، عملاً امکان تحقق این کار وجود نداشته است. چرا قانون بودجه سال 1401، براساس قانون برنامه هفتم نوشته نشد؟ چون عملاً قانون برنامه هفتمی وجود نداشت! یکسال قبل از آن قانون برنامه ششم به پایان رسیده بود و مجبور شدند که در قانون بودجه 1401 تصویب کنند که قانون برنامه ششم یکسال دیگر تمدید می‌شود، چون عملاً امکان تصویب قانون برنامه هفتم نبوده‌ است. 
همین وضعیت کم و بیش در رابطه با قانون بودجه 1402 هم حاکم است. وقتی سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه در شهریورماه 1401 به تصویب رسیده دولت چگونه می‌تواند همزمان، لایحه برنامه هفتم را تقدیم مجلس کند؟!
این اصرار مجلس چه پیامدهایی برای کشور دارد و راهکار چیست؟
عدم تصویب قانون بودجه 1402 باعث معطل ماندن و بی‌برنامه بودن کشور در سال مالی جدید و بلاتکلیفی دستگاه‌ها و هزار و یک چالش اجرایی و اداری در کشور می‌شود. وقتی که امکان عملی تصویب قانون برنامه هفتم قبل از تصویب قانون بودجه 1402 نیست چنین انتظاری از دولت بی‌جا و غیرمنطقی است.
می توان مشابه راهکاری که سال گذشته مجلس اتخاذ کرد، رفتار کرد. بهتر است که مجلس یکسال دیگر قانون برنامه ششم را تمدید کند و قانون بودجه 1402 در همان چهارچوب، به تصویب رسیده و اجرا شود تا ببینم که چه زمانی لایحه برنامه هفتم در مجلس به تصویب می‌رسد.
اگر این اتفاق افتاد و قانون برنامه هفتم در سال بعد به تصویب رسید آن وقت می‌توان نظرات نمایندگان مجلس را بجا و قانونی قلمداد کرد اما تا زمانی که امکان عملی و منطقی تصویب قانون برنامه وجود ندارد، انتظار تصویب قانون بودجه در قالب آن و گروکشی مجلس و عدم اعلام وصول لایحه بودجه دولت، تخلف قطعی از قانون و نشانه عدم پایبندی به اصول 74 و 52 قانون اساسی است. ثمره این تصمیم هم چیزی جز معطل شدن کشور و آشفتگی اجرایی و اداری در دستگاه‌ها نخواهد بود.

یک نکته مهم در مسأله لایحه بودجه، اعلام وصول نشدن آن از سوی هیأت رئیسه مجلس است. در این باره و نیز دیگر جزئیات این روند با سیدمجتبی حسینی‌پور، حقوقدان گفت‌وگو کردیم که می‌خوانید.
***
امسال دولت لایحه بودجه 1402 را مبتنی بر سیاست‌های کلی برنامه به مجلس ارسال کرده، اما  مجلس  اعلام وصول نمی‌کند. مشکل را در کجا می‌بینید؟
در قوانین و احکام قانونی، چه آیین‌نامه داخلی مجلس و چه قانون برنامه و بودجه و چه قانون محاسبات، حکمی مبنی بر اینکه لایحه بودجه باید مؤخر یا مبتنی بر قانون برنامه توسعه باشد، وجود ندارد. درعین حال، در قانون آمده که همه قوانین باید مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام باشند. بنابراین، با توجه به اینکه سیاست‌های کلی برنامه هفتم ابلاغ شده، دولت موظف بوده لایحه بودجه را مبتنی بر سیاست‌های کلی تدوین کند که این کار را انجام داد. اما در قانون برنامه تصریح قانونی وجود ندارد که مثلاً لایحه بودجه باید مبتنی بر قانون برنامه باشد، بلکه تصریح شده دولت باید لایحه بودجه را در موعد زمانی مشخص به مجلس تقدیم کند.
یک مساله دیگر حادث شده این است که اساساً لایحه بودجه در هیأت رئیسه اعلام وصول نمی‌شود.
لایجه بودجه، لایحه است، به این معنی که شبیه سایر لوایحی است که از دولت به مجلس ارسال می‌شود. بنابراین، فرایند اعلام وصول لایحه بودجه، تابع فرایندهایی است که درباره سایر لواح اعمال می‌شود. به این معنی که مطابق ماده 140 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، رئیس یا هیأت رئیسه مجلس مکلف است در همان جلسه یا حداکثر دو جلسه بعد، طرح‌ها و لوایح ارسال شده را اعلام وصول کند. اما به رغم این تصریح قانونی، می‌بینیم که برای لایحه بودجه چنین اتفاقی نیفتاد، لذا به نظر می‌رسد هیأت رئیسه مجلس به نوعی از این صراحت قانونی تخطی کرده است.
مجلس گفته من نمی‌توانم صرفاً احکام بودجه را بدون ارقام آن بررسی کنم.
مجلس شورای اسلامی به تازگی طرح آیین‌نامه داخلی درباره رسیدگی به بودجه را تصویب کرده و براساس آن، لایحه بودجه یا فرایند رسیدگی به آن را دو بخشی کرده است، یعنی یک بخش شامل احکام بودجه و بخش دیگر لایحه شامل جداول باشد. این قانون تاکنون نهایی نشده بود و اخیراً شورای نگهبان آن را تأیید کرد. قانون مصوب مجلس، شامل لایحه بودجه امسال هم می‌شود، یعنی استثنایی در آن قید نشده که بودجه 1402 از این طرح مستثنی باشد. بر این اساس، دولت چنین کاری کرده، زیرا مجلس پیشتر اعلام کرده بود ما طرحی را تصویب کرده‌ایم و شورای نگهبان هم آن را تأیید می‌کند، لذا دولت هم مبتنی بر این طرح، لوایح بودجه را به مجلس ارسال کند. 
راه‌حل برون‌رفت از این وضعیت چیست؟
اکنون مراحل تدوین لایحه برنامه در دولت درحال طی شدن است ، ضمن اینکه در تدوین لایحه بودجه سیاست‌های کلی برنامه مورد توجه دولت بوده است. اکنون با توجه به کمبود زمان، به نظر می‌رسد بهترین سازکار، رسیدگی به لایحه بودجه است، زیرا اگر همین حالا لایحه برنامه هم به مجلس ارسال شود، مجلس نه تنها فرصتی ندارد آن را رسیدگی کند، بودجه هم تصویب نشده باقی می‌ماند. از سوی دیگر اگر قرار است بودجه چنددوازدهم تصویب شود هم باید مبتنی بر لایحه ارسالی دولت باشد، دولت باید لایحه  به مجلس ارسال کند. با توجه به همه این شرایط، به‌نظر می‌رسد بهترین سازکار این است که مجلس رسیدگی به لایحه بودجه را آغاز کند.
آیا  مباحثی را که درباره  لایحه بودجه مطرح است می توان به کلیت مجلس منتسب کرد ،یا اینکه این نقص در هیأت رئیسه دیده می‌شود؟
این مسأله صرفاً اختصاص به این مجلس ندارد و متأسفانه از دوره‌های قبل هیأت رئیسه از ابزار اعلام وصول استفاده کرده است. براساس قانون اساسی، 15 نفر از نمایندگان حق دارند طرح‌های خود را به مجلس ارائه داده و ابتکار قانونگذاری را آغاز کنند، ضمن اینکه دولت هم می‌تواند به مجلس لایحه بدهد. در آیین‌نامه داخلی شروطی هم برای طرح‌ها و لوایح پیش‌بینی شده، مثلاً اینکه 15 نماینده باید یک طرح را امضا کنند یا آن را پیشنهاد بدهند، اما وقتی طرح یا لوایح، شرایط پیش‌بینی شده در آیین‌نامه داخلی مجلس را داشته باشد، هیأت رئیسه باید آنها را اعلام وصول کند، اما متأسفانه می‌بینیم از ابزار اعلام وصول به گونه‌ای استفاده شده که حق قانونگذاری، چه برای نمایندگان و چه برای دولت، محدود شده است،البته خود نمایندگان نسبت به این روند اعتراض داشتند این امر هم با قانون اساسی در تعارض است و هم با آیین‌نامه داخلی خود مجلس.
وقتی خود مجلس رویه‌ای را به صورت قانون درآورده، چرا به دولت انتقاد می‌شود که احکام بودجه را بدون ارائه ارقام و جداول به مجلس ارائه کرده است؟
اکنون مسأله این است که این طرح خود مجلس بوده و دولت هم مبتنی بر آن احکام و جداول را جدا ارائه کرده است، زیرا دولت همیشه احکام و جداول را توأمان به مجلس ارائه می‌داد، اما مبتنی بر همین طرح مجلس، این دو مجزا شد، البته به نظر من تفکیک مسأله خوبی است، زیرا در سال‌های گذشته مجلس همه زمان و وقت خود را مصروف رسیدگی به احکام می‌کرد و کار رسیدگی به ارقام روی زمین می‌ماند، درحالی که اصل رسیدگی بودجه، بررسی ارقام است و این امر اساساً حق قانونگذاری و صلاحیت مجلس در رسیدگی به بودجه را خدشه دار می‌کرد، لذا آیین‌نامه داخلی جدید مجلس طرح خوبی بود و دولت هم مبتنی بر همان طرح، احکام و جداول را از هم جدا کرد، اما اینکه چرا باز اعلام وصول نمی‌شود و چه استدلالی وجود دارد که این رویه که مبتنی بر طرح خود مجلس است پذیرفته نمی‌شود، بنده بی‌اطلاع هستم.
پیامدهای سیاسی، حقوقی و اقتصادی وضعیت موجود درباره لایحه بودجه را چه می‌دانید؟
از لحاظ حقوقی این رویه ای ناصواب است که از دوره‌های گذشته بنای آن گذاشته شد و این رویه ناصواب ابزار دولت و حتی ابزار نمایندگان برای قانونگذاری را با محدودیت مواجه کرده است. بنابراین استفاده ناصواب از ابزاری به نام اعلام وصول، باعث محدودشدن حق دولت و حتی خود مجلس در قانونگذاری می‌شود. در زمینه‌های اقتصادی و سیاسی هم اگر به خاطر برخی مسائل، رسیدگی به بودجه را به تعویق بیندازیم یا مسائلی باعث شود در سال جدید پیش رو، قانون بودجه سالانه در اختیار نباشد، بخش‌های مختلف اقتصادی، اعم از دولتی و خصوصی دچار سردرگمی شده و این امر باعث می‌شود بسیاری از فرصت‌های تصمیم‌گیری از دست برود.
درنهایت راهکاری که روی میز قرار دارد، چیست؟
دولت در هر صورت برنامه را به مجلس ارائه می‌دهد، اما مسأله این است که باتوجه به زمان اندک باقی مانده تا پایان سال، بعید است این برنامه نهایی شود. از این رو به نظر می‌رسد داریم به سمت بودجه چند دوازدهم سوق پیدا می‌کنیم که پیامدها و آثار خوبی برای بخش‌های مختلف کشور نخواهد داشت، اما به هر حال، بودجه چنددوازدهم هم به نوبه خود  راه حلی است که قانون برای چنین بن‌بست‌هایی تعریف کرده است.

حامد نیکونهاد
حقوقدان و عضو هیأت علمی دانشگاه

اعلام وصول نکردن لایحه بودجه تقدیمی دولت از سوی هیأت رئیسه مجلس و مشروط کردن آن به برنامه هفتم درعین آنکه ممکن است منافع و مصالح عمومی کشور را بویژه از حیث اقتصادی در مخاطره قرار دهد، از منظر حقوقی و قانونی نیز امر پیچیده و غیرقابل حلی نیست.
دولت بر اساس قانون اساسی مکلف به تهیه و تدوین لایحه بودجه و تقدیم آن به مجلس و متقابلاً تکلیف مجلس شورای اسلامی نیز اعلام وصول، رسیدگی و تصویب بودجه است و بعد ارسال به شورای نگهبان برای تأیید و در نهایت ابلاغ آن برای اجرا است. آیین‌نامه داخلی مجلس نیز به مثابه یک قانون که تعارضی با قانون اساسی ندارد برای همه قوا لازم‌الاتباع است؛ چنانکه بر اساس همین آیین‌نامه قانون بودجه باید هر ساله تا 15 آذر تدوین و تقدیم مجلس شود. دولت علاوه بر بودجه مکلف به تهیه و تدوین برنامه 5 ساله توسعه نیز هست و طبق آیین‌نامه داخلی مجلس دولت باید در ابتدای سال پایانی برنامه، برنامه جدید را ارائه کند. بنابراین باتوجه به تمدید یک ساله برنامه ششم، دولت باید در بهار 1401 برنامه هفتم را ارائه می‌داد، اما سیاست‌های کلی برنامه هفتم در ماه شهریور به دولت ابلاغ شد و طبیعتاً دولت پیش از ابلاغ سیاست‌های کلی نمی‌توانست برنامه‌ای بنویسد. بنابراین تأخیر در تدوین برنامه هفتم تأخیری ناخواسته و فاقد هرگونه دلیل قابل انتساب به دولت بوده است.
در چنین شرایطی منتقدان باید بگویند که دولت چه کار منطقی دیگری می‌توانست انجام دهد؟ آیا دولت باید می‌گفت تا تکلیف برنامه هفتم مشخص نشود، لایحه بودجه را ارائه نمی‌دهد و زمان را صرف برنامه می‌کرد و پس از آن که برنامه تمام مراحل تبدیل به قانون را طی کرد، بر اساس آن بودجه 1402 را می‌نوشت؟ در آن صورت قطعاً در این زمان لایحه بودجه‌ای وجود نداشت و ایده بودجه سه دوازدهم هم مشکلی را حل نمی‌کرد و باز تمدید برنامه ششم به امری ناگزیر تبدیل می‌شد، اما دولت به جای این کار تصمیم گرفت لایحه بودجه شامل کلیات، احکام و تبصره‌ها را به مجلس ارائه کند، همزمان تدوین برنامه را پیش ببرد و بعد بر اساس آن، جداول و پیوست‌های لایحه بودجه را تقدیم کند. تصمیمی که بدون شک ناشی از حسن نیت و تقید دولت به ایفای حقوق مجلس بود.
نکته دیگر در وضعیت به‌وجود آمده وظیفه هیأت رئیسه مجلس برای اعلام وصول لایحه بودجه است. هیچ ماده و تبصره‌ای در آیین‌نامه داخلی مجلس وجود ندارد که به رئیس مجلس و هیأت رئیسه اجازه بدهد به هر دلیلی از اعلام وصول یک لایحه خودداری کنند. البته مجلس می‌تواند لایحه را اعلام وصول و بعد در فرایند رسیدگی کلیات آن را تصویب نکرده و لایحه را رد کند، اما اینکه هیأت رئیسه اعلام وصول نکند به نوعی به معنای انکار تقدیم لایحه دولت است و اعلام اینکه مجلس فرایند توزیع لایحه در بین نمایندگان و تشکیل کمیسیون تلفیق را آغاز نمی‌کند؛ رویه‌ای است که مسلماً خلاف آیین‌نامه داخلی است و وجاهت قانونی ندارد.
بنابراین آنچه طرفین این اختلاف‌نظر باید مورد توجه قرار دهند این است که امسال به‌دلیل تأخیر پیش آمده در برنامه هفتم یک وضعیت استثنایی پیش آمده و راه حل آن چیزی جز انجام تکلیف هیأت رئیسه مجلس برای اعلام وصول لایحه و افزایش تعامل میان دولت و مجلس با هدف پیش‌بردن کار نیست.