«شرط تضمین» در توافق جدید چرا و چگونه؟

مسعود براتی
مدیر گروه بین‌الملل اندیشکده ایتان
در روزهای اخیر و همزمان با سفرهای اروپایی علی باقری، معاون سیاسی وزیر خارجه و مسئول تیم مذاکراتی جمهوری اسلامی ایران، موضوع درخواست ایران برای ارائه تضمین از سوی اروپا و امریکا درباره عدم خروج مجدد از توافق هسته‌ای بسیار مورد توجه قرار گرفته است. علی باقری در مصاحبه با گاردین گفت: ایران نیازمند این تعهد است که امریکا بار دیگر توافق هسته‌ای امضا شده با قدرت‌های جهانی در سال ۲۰۱۵ را ترک نخواهد کرد.
درخواست ایران برای ارائه تضمینی که بتواند مانع تکرار گذشته شود، ریشه در تجربه هشت سال گذشته ایران دارد. ایران از همان ابتدا که مذاکرات هسته‌ای به توافق موقت ژنو رسید، با بدعهدی و نقض توافق از سوی طرف امریکایی و اروپایی مواجه شد. در توافق ژنو یکی از تعهدات طرف غربی آزادسازی ماهانه ۷۰۰ میلیون دلار از دارایی‌های ایران در خارج از کشور بود که این امر با بهانه‌های مختلف بسختی امکانپذیر شد. تا مدت‌های زیادی منابع آزاد شده در حساب‌های ایران در کشورهای خاصی بلوکه باقی مانده بود چرا که امریکا مجوز خدمات لازم برای جابه‌جایی و استفاده آنها را صادر نمی‌کرد.
حتی در زمانی که ایران و روسیه به توافقی برای صادرات ۵۰۰ هزار بشکه نفت در روز نزدیک می‌شدند، امریکایی‌های اعلام کردند که این کار خلاف توافق ژنو است که سقف مشخصی برای فروش نفت ایران در نظر گرفته است.
مسیر نقض عهد در توافق نهایی یا همان برجام نیز با شدت بیشتر ادامه پیدا کرد. امریکا علی‌رغم تعهد به توقف تحریم‌های کنگره علیه ایران که در متن توافق هسته‌ای به صراحت قید شده است، به بهانه پاورقی‌های ۱۴ و ۱۶ از توقف کامل آنها خودداری کرد و با ارائه دستورالعمل بسیار سختگیرانه وزارت خزانه‌داری، عملاً ریسک همکاری بانکی با ایران را در سطح بالا حفظ کرد و در نتیجه بانک‌های بزرگ از ایران دوری کردند.
همچنین قانون تحریم ایران (آیسا ۱۹۹۶)‌ در سال ۲۰۱۶ پایان پیدا کرد. امریکا طبق برجام و نیز صحبت‌هایی که در زمان مذاکرات انجام داده بود، نباید این قانون را مجدداً تصویب می‌کرد. اما کنگره امریکا برای جلوگیری از تضعیف ساختار تحریم‌های ثانویه این قانون را مجدداً برای 10 سال تصویب کردند و اوباما علی‌رغم تعهد به مقابله با این حرکت، این مصوبه را وتو نکرد.
دولت اوباما علاوه بر تصویب مجدد قانون آیسا، تصویب قانون درباره معافیت ویزا، مصادره دارایی‌های بانک مرکزی و افزایش افراد ونهادهای ایرانی تحت تحریم را نیز در کارنامه نقض عهد خود دارد. ترامپ نیز که پس از اوباما به کرسی قدرت در امریکا رسید، مسیر نقض عهد را با شدت بیشتری دنبال کرد. افزایش حملات لفظی به توافق که ریسک همکاری اقتصادی با ایران را افزایش می‌داد، افزایش افراد و نهادهای ایرانی تحت تحریم و از همه مهمتر تصویب قانون کاتسا که سیاه‌چاله تحریم علیه ایران را فعال کرد و ریسک همکاری اقتصادی با ایران را حتی در بخش‌های بشردوستانه افزایش داد از جمله اقدامات ترامپ تا قبل از خروج از برجام است.
در نهایت نیز ترامپ در اردیبهشت ۹۷ از برجام خارج شد. خروج امریکا از برجام ضربه‌ای اساسی به توافق هسته‌ای بود که در ادامه ضربات قبلی وارد شد. این اتفاق اندک اعتبار باقی‌مانده برای توافق در فضای اقتصادی بین‌الملل را از بین برد و بهره‌مندی اقتصادی ایران از توافق هسته‌ای را به صفر رساند.
بر اساس تجربه‌ای که در بالا تشریح شد، خواست ایران برای دریافت تضمینی که بتواند مانع تکرار تجربه فوق شود، کاملاً منطقی است. هیچ کشوری حاضر نخواهد شد که در توافقی مشارکت کند و تعهداتی را اجرا کند که بر اساس تجربه‌اش می‌داند طرف مقابل حاضر به انجام تعهداتش نیست.
از نظر اقتصادی نیز برای آنکه ریسک همکاری اقتصادی با ایران کاهش یابد، وجود تضمین روشن و بدون ابهام بسیار کلیدی است. توافق هسته‌ای مانند جامی شکسته شده است که اگر بدون حل مسأله تضمین دوباره سرهم شود، یک جام بند‌زده شده است که فعالان اقتصادی با دیدن آن احساس اطمینان نخواهند کرد. تضمین معتبر و شفاف در کاهش ریسک همکاری اقتصادی با ایران بسیار مؤثر است.
چگونه یک تضمین می‌تواند معتبر باشد؟
سؤال بعدی که پاسخ به آن بسیار اهمیت دارد، چگونگی اعتباربخشی به یک تضمین است. در حال حاضر در پاسخ به دغدغه مهم و درست ایران درباره ارائه تضمین از سوی اروپا و امریکا، پیشنهادهایی مطرح می‌شود که البته امریکا و اروپا تاکنون هیچ‌یک از آنها را نپذیرفته‌اند. عمده این پیشنهادها از جنس حقوقی و کاغذی است. شاید بتوان گفت که مهمترین آنها تبدیل شدن توافق هسته‌ای به یک معاهده (Treaty) درکنگره امریکا است. تد کروز سناتور جمهوریخواه سنای امریکا در واکنش به این موضوع بیان کرده است که تنها راه طبق قانون اساسی امریکا ارائه برجام به سنای امریکا برای تأیید به عنوان یک معاهده است. هرچند که امریکا از ارائه هرگونه تضمین تاکنون خودداری کرده است و حتی طبق اخبار منتشر شده از ارائه تضمین برای عدم خروج در دوره بایدن نیز خودداری کرده‌اند. اما نکته کلیدی که باید به آن توجه کرد این است که هرنوع تضمین حقوقی به تنهایی نمی‌تواند اعتبار کافی را برای ایران ایجاد کند.
تضمین باید بتواند مانع رفتار ناهنجار امریکا و اروپا از طریق ایجاد هزینه برای آنها شود. در اینکه صرف تضمین کاغذی می‌تواند این کار را انجام دهد، تردید جدی وجود دارد. برای همین لازم است مکانیزمی شامل اقدمات عینی و روی زمین به عنوان پشتوانه تضمین کاغذی در نظر گرفته شوند.
یعنی اقداماتی که طرف ایرانی بدون معطلی و وابستگی به کشورهای دیگر بتواند در مقابل نقض عهد امریکا و یا اروپا انجام دهد که منجر به ایجاد هزینه برای آنها شود. این موضوع برگرفته از این واقعیت است که در توافق‌های بین‌المللی اصلی‌ترین ضمانت اجرا، «اقدام متقابل» است. یعنی اگر هر یک از طرف‌های توافق به تعهدات خود عمل نکرد، طرف مقابل نیز از اجرای تعهدات خود سرباز می‌زند. حفظ توزان در اجرای تعهدات یک امر مهم برای حفظ توافق و پایدار کردن آن است. در جمع‌بندی باید تأکید کرد که درخواست ایران برای دریافت تضمینی معتبر و بدون ابهام جهت کاهش ریسک همکاری اقتصادی با ایران بسیار منطقی و ضروری است و نمی‌توان از آن چشم‌پوشی کرد. از طرف دیگر هر نوع تضمین ارائه شده از سوی غربی‌ها زمانی معتبر خواهد شد که ایران اقدامات مشخص و معینی را به عنوان تضمین عینی در نظر گرفته و پشتوانه تضمین کاغذی قرار دهد. در این صورت است که می‌توان به پایداری توافق و کاهش ریسک همکاری اقتصادی با ایران امیدوار بود.