نشانه‌هایی از بازگشت بهارستان به لایحه محوری

گروه سیاسی/ هفته قبل رئیس کمیسیون شوراهای مجلس تلویحاً از دولت سیزدهم خواست تا درباره یکی از مناقشه‌برانگیزترین مسائل تقنینی بین مجلس یازدهم و دولت دوازدهم، لایحه بدهد. آن مسأله اصلاح قانون انتخابات بود.  
دیروز هم در کمیسیون اجتماعی مجلس مقرر شد تا طرح تدوین شده نمایندگان برای « ساماندهی کارکنان دائمی و موقت دستگاههای اجرایی» به دولت فرصت داده شود تا در این باره لایحه تهیه کند.
دولت دوازدهم اسفندماه سال 97 بابت اصلاح قوانین انتخاباتی کشور یک لایحه جامع داده بود که 2 سال روی آن کار کارشناسی صورت گرفته بود اما نه در مجلس دهم به آن رسیدگی شد و نه یازدهم. حتی در دوره یازدهم فقط ظرف کمتر از سه ماه نمایندگان سه طرح برای اصلاح قوانین انتخاباتی را به جای آن ارائه کردند که حاشیه‌های زیادی در پی داشت. کسی نمی‌داند آیا صحبت‌های هفته قبل محمدصالح جوکار درباره موضوع مهمی چون اصلاح قانون انتخابات واقعاً یک سیگنال برای بازگشت مجلس به لایحه محوری است یا صرفاً یک اظهارنظر موردی. اما هر چه هست می‌تواند امیدها را برای کاهش حجم طرح‌های نمایندگان برای قانونگذاری بیشتر کند.
لایحه محوری؛ از توصیه رهبری تا تأکید قالیباف
همین امسال، روز ششم خردادماه بود که رهبر معظم انقلاب در دیدار با نمایندگان درباره وظیفه تقنینی مجلس چنین گفتند؛ «در مسائل حساس و مهم، ترجیح این است که به جای طرح، لایحه ارائه شود زیرا موافقت دولت به عنوان مجری را به همراه دارد و همچنین از پشتوانه کار کارشناسی بدنه دولت نیز برخوردار است.» آمارها هم همگی نشان می‌دهد که تذکر رهبر معظم انقلاب کاملاً درست و بجا بوده است. به عنوان مثال از ابتدای کار مجلس یازدهم تاکنون در حوزه قانونگذاری 123 لایحه توسط دولت ارائه شده که البته بخشی از آنها هم لوایح ناتمام دوره دهم مجلس بودند. در مقابل اما نمایندگان 418 طرح ارائه کرده‌اند؛ یعنی حدود 4 برابر لوایح دولت. مسأله اما فقط این نیست. موضوع دیگر خروجی این طرح‌ها و لوایح است؛ روز 16 شهریور، سید محمد مولوی نماینده آبادان در نطق میان دستور خود اعلام کرد که از میان تمام طرح‌ها و لوایح اعلام وصول شده در مجلس فقط 34 مورد یعنی 6 درصد آنها تبدیل به قانون شده‌اند.
آمارهای دیگری هم در این خصوص هستند که می‌توانند به این بحث کمک کنند. مثلاً در مجلس دهم درحالی که 61 درصد قوانین مصوب ناشی از لایحه بودند و 39 درصد ناشی از طرح‌ها. این در حالی است که در همین دوره از مجلس از 718 پیشنهاد قانونگذاری، 210 مورد لایحه و 508 مورد طرح بودند. یعنی علی‌رغم اینکه نمایندگان 2 و نیم برابر آمار لوایح دولت، طرح ارائه کردند اما در نهایت فقط کمتر از 2 پنجم کل مصوبات مجلس ناشی از این طرح‌ها بود. این آمار یعنی آنکه در مجلس دهم کمتر از 16 درصد کل تعداد طرح‌های نمایندگان تبدیل به قانون شده‌اند حال آنکه این عدد برای بخش مربوط به لوایح نزدیک به 50 درصد است. آن هم در شرایطی که به گواه آمار معاونت پارلمانی ریاست جمهوری 65 لایحه یعنی حدود 30 درصد کل لوایح هم در این دوره مجلس به دلیل کمبود وقت مورد بررسی قرار نگرفت. نکته اینجاست که وضعیت در مجلس یازدهم نیز کم و بیش به همین صورت بوده. چه اینکه حتی محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس هم به‌وجود عدم تعادل در میان طرح‌ها و لوایح در مجلس معترف است. او در جلسه علنی روز 6 تیرماه همین امسال یعنی یک ماه پس از دیدار مجازی نمایندگان با رهبر معظم انقلاب این‌گونه گفت: «در موضوعات مهم و سرنوشت‌ساز، لایحه محوری بر طرح محوری اولویت دارد. مجلس زمانی کارش مفید و مؤثر است که سهم تعداد لوایح از طرح‌ها بیشتر باشد، از این جهت ما ضعف داریم که تعداد طرح‌ها در مجلس از تعداد لوایح بیشتر است.» قالیباف یک سال قبل‌تر، یعنی درست روز قبل از آغاز به کار رسمی مجلس یازدهم در یک سخنرانی بر لزوم لایحه محور شدن مجلس تأکید کرده بود.
قانون انتخابات، تجربه شکست خورده طرح محوری
موضوع اصلاح قانون انتخابات ریاست جمهوری در یک سال گذشته شاید سمبل عملی ارجحیت طرح بر لایحه در بهارستان بود. دولت‌های یازدهم و دوازدهم بعد از ابلاغ سیاست‌های کلی انتخابات توسط رهبر معظم انقلاب برای تهیه یک لایحه جامع انتخاباتی دو سال کار کارشناسی انجام دادند. لایحه‌ای که در اسفندماه 97 در مجلس اعلام وصول شد. با این حال مجلس دهم در 15 ماه بعدی باقیمانده از عمرش این لایحه مهم را وارد دستورکار نکرد. در مجلس یازدهم اما اتفاقات دیگری هم افتاد؛ نه تنها باز هم لایحه دولت مسکوت ماند بلکه مجلسی‌ها در کمتر از سه ماه، سه طرح را برای اصلاح قوانین انتخابات شوراهای اسلامی، مجلس و ریاست جمهوری پیش کشیدند. طرح‌هایی که حتی خود اصولگرایان نیز می‌گفتند شتابزده و غیرکارشناسی هستند. نمایندگان اما مکرراً روی این طرح‌ها اصرار داشتند و حالا یک سال بعد از مطرح شدن این طرح‌ها، اصرار نمایندگان و صرف وقت بسیار توسط کمیسیون‌های مجلس و همین‌طور صحن علنی، هیچ‌کدام به جایی نرسیدند. این یعنی هم وقت و انرژی مجلس گرفته شد و هم مشکلات قوانین انتخاباتی کشور پابرجا ماندند. منتقدان ایرادی که به لایحه محور نبودن مجلس می‌گیرند دقیقاً به همین مسأله بر می‌گردد. اینکه اکثر طرح‌های مجلس جز گرفتن وقت قوه مقننه به جای خاصی نمی‌رسند. آنچه که محمدصالح جوکار، رئیس کمیسیون شورای مجلس درباره اصلاح قانون انتخابات گفته این است که «مجلس شورای اسلامی آمادگی دارد که بسرعت لوایح مورد نظر دولت را مورد رسیدگی قرار دهد و دولتمردان هم در هر حوزه‌ای که فکر می‌کنند خلأ قانونی وجود دارد، می‌توانند به مجلس شورای اسلامی لایحه ارائه دهند. در شرایط فعلی بیشتر اولویت‌های کشور درباره مسائل اقتصادی است، اما مجلس در حوزه انتخابات هم آماده همکاری با دولت است تا به سرعت قوانین انتخاباتی سابق را اصلاح کند. دولت قبل لایحه جامع انتخابات را به مجلس شورای اسلامی ارائه داد که این لایحه در دستور کار کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها قرار دارد، اما اگر دولت سیزدهم می‌خواهد در این لایحه اصلاحاتی را انجام دهد، می‌تواند این کار را انجام دهد و لایحه مورد نظر خودش را درباره انتخابات به مجلس ارائه دهد.» این شاید شروع خوبی باشد برای اینکه مجلسی‌ها ترمز ارائه شتابان طرح‌های قانونگذاری را بکشند.
آیا قوه مقننه به ریل لایحه محوری بر‌می‌گردد؟
زمانی که مجلسی‌ها در آغاز راه بودند یعنی در تیرماه 99، مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش رسمی اعلام کرد: آسیب طرح‌محوری در ابتکار قانونگذاری، با سرعت و حدّت، گریبانگیر نظام تقنینی ایران شده است. در همان زمان طبق آمار دولت حداقل 65 لایحه اولویت دار به دلیل عدم رسیدگی در مجلس دهم، معطل مانده بود. 65 لایحه‌ای که دولت دوازدهم بر لزوم اولویت بررسی آنها در مجلس یازدهم تأکید می‌کرد. حالا نه تنها آمارهای کلی و عمومی، بلکه حتی سرنوشت طرح‌های مهم مجلس نظیر همین موضوع اصلاح قانون انتخابات هم نشان می‌دهد که قوه مقننه باید ریل خود را به سمت لایحه محوری تغییر دهد.
وقتی یک سال پس از به جریان افتادن سه طرح اصلاح قانون انتخابات در مجلس و اصرار چندین ماهه نمایندگان بر ضرورت تصویب آنها به جای لایحه دولت، رئیس کمیسیون تخصصی مجلس تلویحاً از دولت تقاضای ارسال لایحه می‌کند معنایش می‌تواند این باشد که تأکید بر طرح محوری به جای لایحه محوری تجربه موفقی نبوده است. تجربه‌ای که یک دلیل بسیار منطقی و عینی دارد؛ مجلس برخلاف دولت فاقد بازوهای گسترده کارشناسی و همینطور اشراف اجرایی به مسائل کشور است. یعنی همان موردی که رهبر معظم انقلاب هم در سخنرانی روز 6 خرداد خود به آن اشاره فرموده بودند. البته این به معنای نادیده گرفتن ظرفیت قانونی تهیه و تدوین طرح نیست بلکه مسأله آن است که طرح‌ها می‌تواند زمانی تدوین شود که دولت به هر دلیل در ارائه لایحه تعلل کند.