هنر ظریف پیشرفت

ابراهیم حاجیانی
جامعه‌شناس و معاون پژوهشی مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست ‌جمهوری
پرسش اصلی این مقاله در خصوص رابطه یا تناسب میان جامعه، مردم و مشخصاً نیروهای اجتماعی با سیاست‌ها، برنامه‌ها، هدف‌گذاری‌ها، سندنویسی‌ها و در نهایت اقدامات توسعه‌ای در کشورمان است. به عبارتی، مسأله آن است که چه نسبتی میان «جامعه» و «توسعه» برقرار است. جذابیت طرح این سؤال از آن جهت است که «فرآیند توسعه ملی در ایران» به‌طور طبیعی، روندی ادامه‌دار و پیوسته (به اصطلاح پروسه‌ای) است، لذا همواره امکان طرح این پرسش مهم وجود دارد که نقش و جایگاه «مردم» در این روند یا پروسه چیست و چگونه است.

برای تدقیق بحث شایسته است تأکید شود که در این مقاله منظور از «توسعه» تمامی هدف‌گذاری‌ها، تدابیر، سیاست‌ها و اقداماتی است که از سوی نهادهای رسمی (تا حدودی مدنی) برای مداخله در شرایط موجود با هدف تحول و بهبود انجام می‌پذیرد؛ پر واضح است که در یک برداشت اجمالی و شعارگونه هرگونه هدف‌گذاری، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری معطوف به توسعه باید با اتکا به مردم و نیروهای اجتماعی و با هدف تأمین رفاه، حقوق اساسی و بهبود شرایط آنان صورت پذیرد و در غیر این صورت اساساً نمی‌توان از توسعه و تحول یا پیشرفت سخن گفت.
اما این گزاره یا فرضیه کلیشه‌ای در سطح نظام تصمیم‌سازی و سیاستگذاری توسعه، یک الزام قطعی یا پیش‌فرض مسلم نیست و در پیچ و خم تصمیم‌گیری‌های دولتی و فرآیندهای عملی و عینی ساختار برنامه‌ریزی توسعه به سهولت و به سرعت فراموش می‌شود. بنابراین هر از چندگاه طرح این سؤال و به بحث گذاشتن میزان و فاصله نظام برنامه‌ریزی توسعه ملی با اهداف و آرمان‌های ملت یا مردم ضروری و الزامی به نظر می‌رسد.
در خصوص عبارت «مردم» از منظر جامعه‌شناختی، توضیحاتی ضروری است. عبارت «ملّت» یا «مردم» را می‌توان به نیروهای اجتماعی تعبیر کرد و تقلیل داد تا از ابهام ذاتی آن فروکاست. «مردم» یک توده بی‌شکل نیستند؛ جامعه دارای ساختاری معین و مشخص و قابل لمس و ردگیری است. صرف‌نظر از مناقشات نظری و صرفاً برای استفاده در بحث حاضر، «جامعه» را می‌توان برابر نیروهای اجتماعی نیز دانست. نیروی اجتماعی محل‌ها، مکان یا نقاطی از نظام اجتماعی است که بواسطه برخی پارامتر‌ها مثل جمعیت، ظرفیت، توان بسیج‌کنندگی و... محل انباشت نیروها می‌شوند.
به عبارتی دیگر، نیروهای اجتماعی جاها و نقاطی‌اند که تبلور عینی و ملموس جامعه را می‌توان مشاهده کرد، به همان‌سان که جامعه را می‌توان به نهادهای اصلی آن (مثل خانواده، دین، رسانه و...) تقلیل داد. بر این اساس، جامعه متشکل از انواع نیروهای اجتماعی است که تحت عناوینی مثل اقشار مختلف اجتماعی (اصناف و بازار، کارگران صنعتی، معلمان، بوروکرات‌ها، طبقه متوسط و متخصصان، روشنفکران) و نیز عشایر، روستاییان، اقلیت‌های مذهبی، اقوام و خرده‌فرهنگ‌ها و از جنبه دیگر مناطق مختلف شهری و محل جمعیت‌ها (چیزی مانند استان‌ها و ولایات) قابل
 شناسایی است.
 بر بستر این نیروهای اجتماعی، نیروهای سیاسی متناسب با هر کدام مطرح می‌شود که در قالب احزاب و نهادهای مدنی قابل مشاهده (عینی) هستند. بنابراین جامعه را می‌توان به «نیروهای اجتماعی» و «نیروهای سیاسی» برخاسته از هر کدام تعبیر کرد؛ شکل‌گیری نیروهای اجتماعی و سیاسی (که دارای ظرفیت‌ و پتانسیل اثرگذاری بر فرآیندهای سیاسی و توسعه‌ای) هستند عمدتاً در پرتو مسائل، نیازها، تقاضا، مطالبات و درخواست‌های هر کدام از اقشار، معنی و واقعیت پیدا می‌کند؛ به زبان ساده‌تر این مسائل و مطالبات مختلف هستند که نیروهای اجتماعی را ساماند‌هی و حتی شکل می‌دهند و از درون این وضعیت انواع نیروها و انواع مطالبات و تقاضا (که بعضاً متناقض هم هستند) به‌وجود می‌آید.
حال سخن آن است که در شرایط جاری کشور «نظام حکمرانی توسعه» تا چه میزان، تصمیمات و راهبردهای خود را مبتنی بر این مطالبات و نیازها تدوین و طراحی می‌کند؟ این سؤال را می‌توان و باید در دو سطح پاسخ داد.
 
الف) در سطح کلان و راهبرد ملی برای پیشرفت کشور
در اینجا باید به این بحث توجه کرد که اولویت‌بندی راهبردهای توسعه ملی چقدر با مشکلات و اولویت‌بندی مورد نظر مردم (مشخصاً نیروهای مختلف اجتماعی) هماهنگ و منطبق است. نکته ظریف آنکه در جهان واقعی سیاست نباید دون‌کیشوت‌وار به‌دنبال انطباق کامل و صددرصدی این دو حوزه بود، بلکه مهم نزدیکی و قرابت این دو بخش است.
از منظر تئوریک (و روی کاغذ) دولت به‌عنوان یک نهاد بی طرف باید بتواند میان اولویت‌های مختلف در نظام اجتماعی، آنچه که قاطبه و اکثریت مردم (جمهور مردم) می‌پسندند، به‌عنوان سیاست نخست و اولویت اول برای راهبرد پیشرفت کشور برگزیند و ضمن ایجاد تعادل و مدیریت تقاضاهای متنوع، با رعایت انصاف و بی‌طرفی، مطالبات اکثریت را نمایندگی و
پیگیری کند.
معمولاً این اولویت‌های موجود در جامعه، در هر بازه زمانی متفاوت است و خاصیت یا کارکرد نظام‌های انتخاباتی بیش از هر چیز شناسایی این اولویت‌ها از نظر عموم جامعه و نیروهای اجتماعی است که تبلور آن در حزب یا جریان سیاسی برنده انتخابات است. سخن کوتاه، برندگان انتخابات ملی (مانند ریاست‌جمهوری) در هر دوره چهار ساله، یا بیشتر و کمتر، تبلور عینی مطالبات، دغدغه‌ها و نیازهای مردم هستند (علی‌القاعده باید باشند)، چون هیچ ابزار مطمئن دیگری، تا اطلاع ثانوی برای کشف و شناسایی مطالبات جمهور مردم، در دسترس نداریم. این اولویت‌ها به‌طور طبیعی در طول زمان تغییر می‌کند و بنابراین سیاست‌های توسعه هم باید متناسب با آن تغییر کند، اما در عمل چه رخ می‌دهد؟
در صحنه عملی «سیاستگذاری توسعه» اغلب دو مرجع، جانشین نیروهای اجتماعی می‌شوند؛ نخست دولت‌ها، در مقام یک نهاد مصلح و خیرخواه و توسعه‌اندیش، به جای مردم تصمیم گرفته و با توجیه (درست یا غلط) وجود تعارض منافع گسترده در سطح نیروهای اجتماعی خود، اولویت‌های پیشرفت کشور را تعریف و در صدر نظام برنامه‌ریزی قرار می‌دهند و حتی با همین توجیه نظام‌های انتخاباتی را کم‌خاصیت و بی‌خاصیت می‌کنند. تعبیر ایدئولوژیک‌زده این راهبرد توسعه ملی، به عقب‌‌ماندگی، احساساتی بودن و سطحی‌زدگی جامعه و «عوام کالانعام بودن جامعه» است ، لذا دولت به‌عنوان یک مرجع مصلحت‌اندیش و خیرخواه حق دارد در مقام یک مستبد مصلح و از بالا، راهبرد پیشرفت ملی را تشخیص داده و منابع عمومی مملکت را به آن سمت سوق دهد.
 این رویکرد و نگاه در بسیاری از کشورها، حاکم بوده و به‌دلیل برخی تجارب تاریخی مثبت (مثل کره جنوبی) هوادارانی دارد.
 اما مرجع جانشین دوم، دیدگاه‌ها و نظرات متخصصان و برنامه‌ریزان توسعه و مشخصاً بوروکرات‌های مقیم در ستاد برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور و نیز ستاد دستگاه‌های اجرایی و تا حدودی اقتصاددانان دانشگاهی است که گاهی روابطی هم با سازمان‌های رسمی و اداری، بانک‌های مرکزی و... دارند. این جماعت هم اگر فضا و شرایط اجازه دهد رأساً و بدون عطف توجه به مشکلات عینی و نیازهای روزمره نیروهای اجتماعی خود، اولویت‌های توسعه کشور را تدوین و به‌دلیل جایگاه برجسته‌شان در نظام اداری و نظام سیاسی، عملاً منویات خود را به کلیت نظام سیاسی تحمیل می‌کنند.
در حالی که در میدان واقعی سیاست، این جماعت خود سرشار از انواع منافع هستند که الزاماً و معمولاً این منافع، (همان منافع و خیر عمومی) نیست. جماعت بوروکرات، به‌دلیل خاستگاه اجتماعی (برخاسته از طبقه متوسط)، محافظه‌کاری ذاتی و مهمتر از همه درگیر شدن در تعارض منافع، فرآیند توسعه ملی را به کانال‌ها و جهت‌هایی نامتناسب و فاصله‌دار از «منافع عمومی» سوق می‌دهند.
مجمل کلام آنکه، در هر دو این شرایط و در فقدان حضور مؤثر تمامی نیروهای اجتماعی و نیروهای سیاسی، فرآیند توسعه ملی قطعاً با مطالبات و نیازهای مردم فاصله می‌گیرد و مطابق انبوه تجربیات تاریخی، این شکل از سیاستگذاری توسعه، بی‌تأثیر، بی‌خاصیت و شکست‌خورده خواهد بود و صرفاً باعث تأخیر در فرآیند پیشرفت کشور، هدر دادن منابع عمومی کشور و حتی بروز بحران‌های امنیتی و سیاسی می‌شود که این آخری خود باعث می‌شود مملکت در عرصه رقابت‌های منطقه‌ای و بین‌المللی برای ده‌ها سال
عقب بماند.
در انتهای این بحث باید یادآور شد که در شرایط فقدان نهادهای حزبی منسجم و نهادهای مدنی قوی و ناظری که در شرایط کاملاً امن و بدون سوءظن فعالیت کنند، صرف فعال بودن مکانیسم‌های سالم انتخاباتی و رقابتی کافی نیست چون تضمینی وجود ندارد که حتی دولت برآمده از این مکانیسم‌ها نیز در طول فعالیت خود، متعهد به شعارهای خود (که به واسطه آنها توجه جامعه را به خود جلب کرده است) باقی و وفادار بماند. در نهایت، انطباق راهبردهای توسعه و پیشرفت ملی با نیازهای ملی، نیازمند جامعه مدنی قوی است.
 
ب) در سطح دوم و برنامه‌ریزی توسعه محلی
 بخش عمده‌ای از فرآیندهای توسعه در سطح عملیاتی و منطقه‌ای و ناحیه‌ای رخ می‌دهد. اجرای پروژه‌ها و برنامه‌های متعدد عمرانی و زیرساختی (در بخش‌های آموزشی، بهداشتی، انرژی، تجارت مرزی، صنعتی و امثالهم) از نشانه‌ها و شاخص‌های توسعه به شمار می‌آیند که توسط دولت(ها) در سطوح محلی (یا استانی) اجرا می‌شوند. در این زمینه هم شایسته آن بوده و هست که هر نوع پروژه‌ای که از منابع عمومی استفاده می‌کند با نیازها و مسائل مردم محلی منطبق باشد.
اما تجربه تاریخی در ایران و سایر کشورها نشان می‌دهد که بنابه دلایل سیاسی و انتخاباتی همواره انحراف از این مسیر وجود دارد؛ نخست اینکه بخش زیادی از این طرح‌ها از «مرکز» القا و اولویت‌گذاری می‌شوند که فاقد منطق محلی است و در بهترین حالت درصدد رفع نیازهای ملی، بدون توجه به شرایط محلی هستند. (مانند اکثر پروژه‌های نفت و گاز و پتروشیمی در خوزستان عسلویه و...) برخی دیگر از پروژه‌ها تحت تأثیر رقابت‌های نخبگان محلی رقم می‌خورند که مصلحت و خیر عمومی در آن لحاظ نشده است.
از سویی دیگر، انواع چشم و هم‌چشمی‌های محلی در کشور باعث شکل‌گیری و سرمایه‌گذاری طرح‌های مختلف شده است که نشانه بارز آن وجود ده‌ها فرودگاه‌، دانشگاه، بازارچه، شهرک صنعتی، مزرعه، جاده، تأسیسات سد و انتقال آب در اقصی نقاط کشور است که با اجرای بدون ضابطه و بدون ارزیابی تأثیرات آن، گاهی موجب هدر دادن برخی منابع عمومی کشور شده‌اند؛ برخی از این طرح‌ها، بدون عطف توجه به نیازهای مخاطبان و اقتضائات مردم محلی (ساکنان شهرها و روستا) اجرا شده‌اند و هم اکنون هزاران طرح نیمه‌تمام را، که سرمایه‌های کشور را معطل خود کرده‌اند شاهد هستیم.
با وجود ده‌ها سال فعالیت نهادهای برنامه‌ریزی توسعه محلی در سطح استان‌ها و تجربه و دانش انباشته در آنها  که خود محصول شکست‌های مختلف بوده است، هنوز نهاد برنامه‌ریزی محلی فاقد این بنیه و توانایی بوده یا امکان تحرک و نقش‌آفرینی برای آن به‌وجود نیامده است؛ در عوض مدیران ارشد محلی، شخصیت‌های شبه‌رسمی و بویژه نمایندگان مجلس در تعیین اولویت‌های پیشرفت مناطق مؤثر هستند که طبعاً فاصله معنی‌داری با نیازهای واقعی مردم دارند. این امر بویژه در پروژه‌های توسعه روستایی – عشایری و طرح آب و خاک مشهود است. طرح‌های آب و خاک که معمولاً از منابع مالی بسیار زیاد ارزی و ریالی استفاده می‌کنند، در عمل اثرات اندک یا حتی مخرب بر توسعه پایدار داشته‌اند.
متخصصان و محققان توسعه در بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول مانند کثیری از پژوهشگران داخلی به این جمع‌بندی رسیده‌اند که درصد بالایی (بالای 70 درصد) از پروژه‌ها و طرح‌های توسعه‌ای بنا به دلایل متعدد، از جمله مهم‌ترین آنها عدم انطباق با نیازهای عینی و واقعی مردم محلی، شکست‌خورده و ناکام مانده‌اند. مدیریت‌های سیاسی و توسعه‌ای در سطوح استانی باید توجه جدی‌تر به اقتضائات و شرایط محلی داشته باشند به شرط آنکه این نوع نگاه منجر به رویکرد افراطی در محلی‌گرایی نشود و باعث بروز یا تشدید شکاف‌های منطقه‌ای، عدم تعادل‌ها و رقابت‌های محلی نشود.

نیم‌نگاه

انطباق راهبردهای توسعه با نیازهای ملی، نیازمند «جامعه مدنی قوی» است.
هرگونه هدف‌گذاری، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری معطوف به توسعه باید با اتکا به مردم و نیروهای اجتماعی و با هدف تأمین رفاه، حقوق اساسی و بهبود شرایط آنان صورت پذیرد.
در فقدان حضور مؤثر نیروهای اجتماعی و سیاسی، فرآیند توسعه ملی قطعاً با مطالبات و نیازهای مردم فاصله می‌گیرد و این شکل از سیاستگذاری توسعه، بی‌تأثیر، بی‌خاصیت و شکست‌خورده خواهد بود.
مدیریت‌های سیاسی و توسعه‌ای در سطوح استانی باید توجه جدی‌تر به اقتضائات و شرایط محلی داشته باشند به شرط آنکه این نوع نگاه منجر به رویکرد افراطی در محلی‌گرایی نشود.
انواع چشم و هم‌چشمی‌های محلی در کشور باعث شکل‌گیری و سرمایه‌گذاری طرح‌های مختلف شده است که نشانه بارز آن وجود ده‌ها فرودگاه‌، دانشگاه، بازارچه، شهرک صنعتی، مزرعه، جاده، تأسیسات سد و انتقال آب در اقصی نقاط کشور است که گاهی موجب هدر دادن برخی منابع عمومی کشور شده‌اند.