رویکرد قانون اساسی به بودجه نویسی
ولی رستمی ٭
حدود اختیارات قوه مقننه در رسیدگی و تصویب بودجه سالانه کل کشور، مسألهای مهم، بحث انگیز و پیچیده و مستلزم بررسی و تحلیل دقیق و موشکافانه است. اصل 52 قانون اساسی به اجمال مقرر میدارد که بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم میگردد.
نظامهای قانونگذاری مختلف الگوهای متنوعی در رسیدگی و تصویب بودجه در اختیار میگذارند؛ الگوی مجالس بودجهریز در آن مجلس از اختیارات گسترده و صلاحیت نامحدودی برای تصویب لایحه بودجه برخورداراست، الگوی مجالس تأثیرگذار بر بودجه است که در آن حدود اختیارات و صلاحیت مجلس برای تصویب لایحه بودجه محدود است و الگوی مجالس غیرتأثیرگذار که در آن مجلس اختیار اصلاح و تغییر لایحه بودجه را ندارد و فقط میتواند آن را رد یا تصویب کند.
در کشور ما حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب بودجه بهعلت ابهامات و نارساییهای قانونی همواره محل اختلاف نظر و مناقشه بوده است و در سالهای اخیر بشدت مورد اختلاف نظر دولت و مجلس قرار گرفته است و بهطور کلی سه دیدگاه متفاوت در این زمینه وجود دارد.
1- دیدگاه اختیارات گسترده و نامحدود مجلس شورای اسلامی
در این دیدگاه با تکیه بر واژه «رسیدگی» در اصل 52 قانون اساسی برای خود اختیارات گسترده و نامحدود قائل است. از نظر مجلس واژه «رسیدگی»، اقتضای دخل و تصرف در لایحه بودجه را دارد و مدعی فقدان ممنوعیت و محدودیتهای قانونی برای رسیدگی و تصویب بودجه توسط مجلس است.
در بادی امر بهنظر میرسد که مهمترین محدودیت قانونی مجلس درباره رسیدگی و تصویب قانون بودجه، همانند سایر قوانین، اصل 75 است که مقرر میدارد طرحهای نمایندگان مجلس و پیشنهادات و اصلاحاتی که آنها در لوایح دولت اعمال میکنند، نباید برای دولت بار مالی داشته باشد. لیکن شورای نگهبان طی نظریه مشورتی شماره 5595 مورخ 7/12/1364 درباره شمول این اصل به لایحه بودجه اعلام نموده است که اصل 75 قانون اساسی ناظر بر پیشنهادهای نمایندگان در لایحه بودجه نیست. مطابق این دیدگاه، اصل 126 قانون اساسی نیز که رئیسجمهوری را مسئول برنامه و بودجه کشور قرار داده مغایرتی با اختیارات نامحدود مجلس در این خصوص ندارد؛ زیرا منظور از مسئولیت در این اصل به معنای اجرا است و رئیسجمهوری مکلف است بودجه مصوب مجلس را اجرا کند.
2- دیدگاه عدم اختیارات مجلس شورای اسلامی
این نظریه که در واقع دیدگاه قوه مجریه محسوب میشود، بر عکس قائل به عدم اختیارات مجلس در این زمینه است و معتقد است که اختیارات گسترده مجلس در این خصوص که منجر به تغییرات عمده و دگرگونی اساسی لایحه بودجه سالانه کل کشور پیشنهادی دولت شود، موجب تبدیل لایحه مذکور به طرح نمایندگان مجلس میشود و در نتیجه مغایر اصول 52 و 126 قانون اساسی است.برخی نیز قائل به این نظر هستند که آنچه مجلس بهعنوان لایحه بودجه تصویب میکند، به معنای قانون و قانونگذاری نیست؛ بلکه سندی اجرایی است که مجلس از باب نظارت، پیشنهاد دولت را برای درآمدها و هزینههای سالیانه تأیید یا رد میکند و به دولت اجازه میدهد در همان چارچوب، درآمدها را وصول و در موارد مشخص هزینه کند. در این دیدگاه هرگونه تغییر در لایحه بودجه بدون رضایت دولت، خروج قوه مقننه از حدود صلاحیت مقرر در قانون اساسی است که در اصل 71 مجلس به آن مقید شده است.
3- دیدگاه اختیارات محدود مجلس شورای اسلامی
در مقابل دو دیدگاه متعارض پیشگفته، بیشتر حقوقدانان و صاحبنظران، دیدگاه بینابینی دارند و قائل به اختیارات محدود مجلس در این خصوص هستند. برخی برای توجیه آن به محدودیتهای قابل استنباط از قانون اساسی، محدودیتهای مبتنی بر مبانی و اصول بودجه، تفاوت احکام بودجهای و غیر بودجهای استناد کردهاند و از جمله نظریه شورای نگهبان در خصوص عدم شمول اصل 75 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر لایحه بودجه را مشورتی و غیرالزامآور و قابل نقد و تفکیک دانستهاند.
در مجموع بهنظر میرسد که علیرغم وجود نظریه مشورتی مذکور، در تصویب نهایی لایحه بودجه و تعیین سقف منابع و مصارف (درآمدها و هزینههای عمومی) باید این اصل و تعادل پیشبینی شده در لایحه بودجه در مورد منابع و مصارف بودجه رعایت شود. تبصره (1) ماده 182 قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی در مورد تصویب بودجه سالانه کل کشور نیز مقرر میدارد که در جلسه علنی پیشنهادهایی که منبع درآمد مشخصی نداشته باشد قابل طرح نخواهد بود و پیشنهادهایی که مازاد بر سرجمع نباشد زمانی قابل طرح است که ردیف مشخص جایگزین را معین نماید.
شورای نگهبان اگرچه نظر تفسیری در این خصوص اعلام نکرده است؛ اما به موجب بند 1 نظریه شماره 5146/21/78 مورخ 24/5/1378 اعلام نموده که تغییر در ارقام بودجه بهنحوی که درکل بودجه تأثیر بگذارد، به وسیله طرح قانونی، با توجه به اصل 52 قانون اساسی امکانپذیر نیست و سپس طی نظریه تفسیری شماره 50002/30/92 مورخ 31//1/1392 اعلام نموده است که تغییر در ارقام بودجه به نحوی که شاکله بودجه را تغییر دهد، امکانپذیر نیست و نتیجتاً خلاف اصل 52 قانون اساسی میباشد.
با توجه به آنچه بیان شد بهنظر میرسد که دیدگاه سوم صحیح و موجه است. در این شرایط با توجه به ساختار نظام جمهوری اسلامی در قانون اساسی برداشت منطقی و درست از اصول قانون اساسی در این زمینه و استفاده از سازوکار سیاستهای کلی نظام موضوع بند یک اصل یکصد و دهم قانون اساسی و تعیین و ابلاغ سیاستهای کلی بودجهریزی و تبیین راهبردهای حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی در رسیدگی و تصویب لایحه بودجه سالانه کل کشور در آن میتواند راهگشا باشد.همچنین در این زمینه بند 7 سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری که این موضوع را بهدرستی مورد توجه قرار داده و بر تعیین محدوده اختیار مجلس در تصویب ساختار و مفاد بودجه سالانه کل کشور (پیشبینی درآمدها، هدفگذاریها، موارد هزینه و...) با تصویب قانون لازم و اصلاح آییننامه داخلی مجلس تأکید نموده است، برای رسیدن به برداشت مبتنی بر رویکرد واقعی قانون اساسی که همانا نقش محوری قوه مجریه در این خصوص است، یاری رسان است.
* مشاور معاونت حقوقی رئیس جمهوری
و دانشیار حقوق عمومی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
ارسال دیدگاه
- ضمن تشکر از بیان دیدگاه خود به اطلاع شما رسانده می شود که دیدگاه شما پس از تایید نویسنده این مطلب منتشر خواهد شد.
- دیدگاه ها ویرایش نمی شوند.
- از ایمیل شما فقط جهت تشخیص هویت استفاده خواهد شد.
- دیدگاه های تبلیغاتی ، اسپم و مغایر عرف تایید نمی شوند.
ویژه نامه