دشواری‌های مسئولیت اجرای قانون اساسی

علی‌اکبر گرجی ازندریانی ٭
قوای مجریه در نظام‌های حقوقی همواره مسئولیت سنگینی در راستای اجرا و اعمال قانون اساسی دارند. چنین وظیفه‌ای برای قوه مجریه و شخص رئیس‌جمهوری به‌طور خاص با منطق تفکیک قوای نسبی و کنترل استبداد فردی همسو است. به‌عبارت‌ دیگر در تفکیک قوای نسبی هریک از قوای سه‌گانه وظیفه خاص خود را انجام می‌دهند و قوه‌ای حق دخالت در حیطه کاری قوه دیگر را ندارد. لیکن این به معنی نفی نظارت قوا بر یکدیگر نیست؛ اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر چنین منطقی وضع شده است.
 در اصل 113 قانون اساسی مقررشده است: «پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد.» زمینه اولیه سپردن مسئولیت اجرای قانون اساسی به رئیس‌جمهور را می‌توان در اصل 75 پیش‌نویس قانون اساسی مشاهده نمود که وی را بالاترین مقام رسمی کشور می‌داند. در یک نگاه تطبیقی به‌نظر می‌رسد که اصل مذکور مقتبس از ماده پنجم قانون اساسی سال 1958 فرانسه است که اعلام می‌دارد: «رئیس‌جمهور مراقب اجرای قانون اساسی است.». به‌رغم اینکه در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی مقام رهبری بالاترین مقام رسمی کشور تعیین شد و بسیاری از کارویژه‌های پیش‌بینی‌شده برای رئیس‌جمهور به مقام رهبری واگذار گردید، مسئولیت اجرای قانون اساسی همچنان برای رئیس‌جمهور باقی ماند.
 اما عبارت کوتاه اصل 113 با خود ابهامات زیادی را به‌همراه داشته است: آیا رئیس‌جمهور مسئول اجرای کلیه اصول قانون اساسی است؟ آیا رئیس‌جمهور صرفاً در رابطه با اجرا یا عدم اجرای اصول قانون اساسی مسئولیت دارد یا در خصوص نحوه اجرای اصول نیز مسئول است؟ آیا در رابطه با مسئولیت اجرای قانون اساسی، رئیس‌جمهور باید مباشرتاً اقدام نماید یا مانند دیگر مسئولیت‌هایی که در قانون اساسی امکان تفویض آن از سوی رئیس‌جمهور به دیگران پیش‌بینی شده، مانند مسئولیت اداره جلسات هیأت‌ وزیران، اداره امور اداری و استخدامی و برنامه‌وبودجه کشور، امضای معاهدات بین‌المللی، این وظیفه دشوار قابل واگذاری به فرد یا هیأت خاصی است؟ ضمانت‌ اجراهایی که در این باره در اختیار رئیس‌جمهور قرار دارد، کدام است؟
 مطابق این اصل تصمیمات و اقدامات اجرایی که به نحوی توسط مقام رهبری انجام می‌گیرد از حدود اختیارات رئیس‌جمهور خارج می‌گردد. لذا رئیس‌جمهور فاقد صلاحیت در اموری مانند تعیین سیاست‌های کلی نظام و نظارت بر حسن اجرای آنها، فرمان همه‌پرسی، فرماندهی کل قوا، اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها، نصب و عزل و قبول استعفای مقامات، حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه، حل معضلات نظام و عفو و تخفیف مجازات محکومین است که به طور مستقیم توسط رهبری انجام می‌شود.
 از فحوای نظریه تفسیری شماره 4214 مورخ 1/11/1360 شورای نگهبان چنین برمی‌آید که مسئولیت اجرای قانون اساسی رئیس‌جمهور، کلیت قانون اساسی به استثنای اموری را که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود شامل می‌شود. منظور از امور مستقیماً مربوط به رهبری اموری است که مقام رهبری «مباشرتاً» انجام می‌دهد.
 این در حالی است که شورای نگهبان در نظریه تفسیری شماره 47142/30/91 مورخ 12/4/1391 نظری مخالف داده و دامنه مسئولیت رئیس‌جمهور را با محدودیتی جدی مواجه ساخته است: «مسئولیت رئیس‌جمهور در اصل 113 شامل مواردی نمی‌شود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهده مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و هرمقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفه‌ای محول نموده است.» نظریه فوق ، دامنه اختیارات رئیس‌جمهور را به صرفاً قوه مجریه محدود می‌نماید و حال آن‌که در ماده 15 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 22/8/1365 مقرر شده بود: «به‌منظور اجرای صحیح و دقیق قانون اساسی، رئیس‌جمهور حق اخطار و تذکر به قوای سه‌گانه کشور را دارد.»
 اصل 121 قانون اساسی نیز مؤید مسئولیت عام رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی است چرا که رئیس‌جمهور سوگند یاد می‌کند تا پاسدار کلیت قانون اساسی باشد و در راه ایفای مسئولیت‌هایی که بر عهده دارد همه استعدادها و صلاحیت خویش را به کارگیرد.
 همچنین چالشی دیگر زمانی رخ می‌نماید که شورای نگهبان در بند دیگری از نظریه تفسیری شماره 47142/30/91 اشعار می‌دارد که «مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی آن است که مقصود از مسئولیت اجرا در اصل 113 قانون اساسی، امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است.» مسئولیت به معنای وظیفه اجرای قانون اساسی و پاسخگویی در قبال اجرای آن است. رئیس‌جمهور در مسئولیت اجرای قانون اساسی دارای اختیاراتی مانند حق اخطار و تذکر به قوای سه‌گانه، نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و انجام اقدامات لازم است. وی از حق تفسیر غیر رسمی قانون اساسی برخوردار است زیرا به تشخیص خویش باید موارد نقض یا تخلف و عدم اجرا یا توقف اصول قانون اساسی را احراز نماید. رئیس‌جمهور ناظر بر اجرای قانون اساسی است و مسئول است و هر مسئولی حق تفسیر و معنی کردن حکم را دارد.
 مسئول دانستن رئیس‌جمهور برای اجرای کامل قانون اساسی و در این راستا ایجاد اختیار نظارتی برای آن مقام به معنی دخالت مطلق و اعمال قوه قهریه نسبت به سایر قوا نیست. این نظریه با اصل تفکیک قوا مغایرت ندارد زیرا نظارت و مسئولیت رئیس‌جمهور را می‌توان در قالب منطق تعادل قوا و مهار قدرت توسط قدرت ارزیابی کرد که می‌تواند به تقویت انسجام و همکاری قوا به منظور حرکت در مسیر مطلوب قانونگذار اساسی نیز منجر‌شود.
 با این همه، رئیس‌جمهور در حالی طبق اصل 113 قانون اساسی، «مسئولیت‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی» را بر عهده دارد که با نظر مفسّر رسمی قانون اساسی، از حق نظارت بر سایر قوای حاکمیت یا نهادهای خاص محروم دانسته شده و نظارت او صرفاً محدود به قوه تحت مسئولیت اعلام شده است. در عینِ حال، حتی اگر شمول دایره مسئولیت رئیس‌جمهور فراگیر تلقی می‏‌شد، رئیس‌جمهور هیچ‌‏گاه برای اعمال نظارت و انجام تکلیف خود دارای اختیارات و اقتدارات لازم و کافی نبوده است.
آنچه در قانون حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور در خصوص این حیث از وظایف رئیس‌جمهور اعلام شده است، هرگز برای ایفای مسئولیت خطیر‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی کافی و مؤثر نیست. در چنین خلأ اجرایی‏‌ای، مشکل دیگری نیز رخ نمایان کرده است: در هیچ‏کدام از دولت‏‌های پس از انقلاب، تاکنون سازوکار مشخص یا ثابتی برای اجرای این مسئولیت طراحی و اجرا نشده است.
 فقدان ساختار و سازوکار مقتضی معضل دیگری را هم در بطن خود پرورده است: هنوز پس از چهل سال از تصویب قانون اساسی، شاخص‏‌های قابل سنجش برای پایش چگونگی اجرای اصول متعدد قانون اساسی در نهادهای حاکمیتی و دستگاه‌های اجرایی کشور طراحی نشده است. بنابراین عملاً اجرای قانون اساسی و نظارت بر اجرای آن با ابهام مواجه است. همه این مشکلات با قرارگرفتن ذیل یک مشکل عمده‌‏تر، امید به اجرای قانون اساسی را حتی در قوه تحت مسئولیت رئیس‌جمهور نیز کم‏رنگ‌‏تر می‏‌سازد. آنجا که در ساختار قوه مجریه نیز در مقابل اعمال نظارت‏‌های نماینده رئیس‌جمهور بر دستگاه‌های مختلف اجرایی، در مواردی مقاومت صورت می‏گیرد.
 معاونت ارتباطات و پیگیری اجرای قانون اساسی به‌عنوان یکی از معاونت‌‏های زیرمجموعه معاون حقوقی رئیس‌جمهور، در نخستین ماه‏‌های سال دوم دولت دوازدهم تشکیل شد و وظیفه نظارت بر اجرای قانون اساسی را دنبال کرد. نتیجه این تلاش‌ها تهیه و تدوین گزارش‌های متعدد از چگونگی اجرای اصول قانون اساسی در دستگاه‌ها و قوای سه‌گانه بوده است، تا از این رهگذر در زمینه تضمین حقوق ملت گام استواری برداشته شود.
* معاون ارتباطات و پیگیری اجرای قانون اساسی
و دانشیار دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی