اقتصاد در قانون اساسی

زهرا فریور ٭
نویسندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1358 با رویکردی خاص در امر اقتصاد به تدوین اصول اقتصادی این قانون همت گماردند و با این نگرش که تأمین استقلال کشور که یکی از سه شعار اصلی انقلاب سال 1357 بود از طریق ملی کردن و دولتی کردن عمده بخش‌های اقتصاد حاصل خواهد شد، برنامه‌های اقتصادی کشور را بر همین مبنا تدوین کردند. اصل 44 قانون اساسی در تدوین ساختار اقتصاد دولتی ایران بیان می‌دارد:  «نظام‏ اقتصادی‏ جمهوری اسلامی‏ ایران‏ بر پایه‏ سه‏ بخش‏ دولتی‏، تعاونی‏ و خصوصی‏ با برنامه ‏ریزی‏ منظم‏ و صحیح‏ استوار است‏. بخش‏ دولتی‏ شامل‏ کلیه‏ صنایع بزرگ‏، صنایع مادر، بازرگانی‏ خارجی‏، معادن‏ بزرگ‏، بانکداری‏، بیمه‏، تأمین‏ نیرو، سدها و شبکه‏‌های بزرگ‏ آبرسانی‏، رادیو و تلویزیون‏، پست‏ و تلگراف‏ و تلفن‏، هواپیمایی‏، کشتیرانی‏، راه‏ و راه‌آهن‏ و مانند اینها است‏ که‏ به‌صورت مالکیت‏ عمومی‏ و در اختیار دولت‏ است‏. بخش تعاونی شامل شرکت‌ها و مؤسسات تعاونی تولید و توزیع است که در شهر و روستا بر طبق ضوابط اسلامی تشکیل می‌شود.  بخش‏ خصوصی‏ شامل‏ آن قسمت‏ از کشاورزی‏، دامداری‏، صنعت‏، تجارت‏ و خدمات‏ می‌شود که‏ مکمل‏ فعالیت‌های‏ اقتصادی‏ دولتی‏ و تعاونی‏ است‏.
مالکیت‏ در این‏ سه‏ بخش‏ تا جایی‏ که‏ با اصول‏ دیگر این‏ فصل‏ مطابق‏ باشد و از محدوده‏ قوانین‏ اسلام‏ خارج‏ نشود و موجب‏ رشد و توسعه‏ اقتصادی‏ کشور گردد و مایه‏ زیان‏ جامعه‏ نشود مورد حمایت‏ قانون‏ جمهوری ‏اسلامی‏ است‏. تفصیل‏ ضوابط و قلمرو و شرایط هر سه‏ بخش‏ را قانون‏ معین‏ می‌کند.» ملاحظه می‌گردد که عمده قسمت‌های اقتصاد کشور، در صدر این اصل در گستره بخش دولتی قرار می‌گیرد. متعاقب این اصل در سال 1358 قانون ملی کردن قسمت‌های عمده‌ای از اقتصاد کشور نظیر بانک‌ها و صنایع عمده نیز تدوین گردید. در دهه نخست پس‌از تدوین قانون اساسی به‌دلیل فشارهای ناشی از جنگ تحمیلی و فشارهای متعدد اقتصادی ناشی از آن، امکان تأمل بر چالش‌های دولتی شدن اقتصاد فراهم نشد، چراکه اساساً کشورهایی که نظام اقتصاد آزاد را نیز برمی‌گزینند در این شرایط جنگی معمولاً ناچار می‌شوند مداخلاتی از سوی دولت بر اقتصاد تحمیل کنند. پس‌از پایان جنگ تحمیلی و شروع فرآیند توسعه و سازندگی، کم‌کم نیاز به تعامل با سرمایه‌گذاران بخش خصوصی احساس شد و قوانین برنامه توسعه سوم به بعد در تلطیف رویکرد قانون اساسی در ابعاد اقتصادی داشتند. با این همه اصل 81 قانون اساسی که اجازه حضور سرمایه‌گذار خارجی را دشوار می‌ساخت و اصل 139 قانون اساسی که امنیت قضایی همه سرمایه‌گذاران بخش خصوصی را تأمین نمی‌کرد چالش‌های جدی را فرآروی بخش دولتی قرار داد.  شدت گرفتن تحریم‌های ظالمانه بویژه آغاز نظام تحریمی چندجانبه شورای امنیت سازمان ملل متحد و اتحادیه اروپا در در دهه 80، ضرورت فعال‌سازی بخش خصوصی در ابعاد مختلف اقتصاد کشور را جهت آسیب‌پذیری کمتر ایران در امر اقتصاد، بیش از پیش هویدا ساخت. بر این اساس در سال 1384 به‌عنوان یک علاج اضطراری فرمان اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی صادر و متعاقباً قانون اصلاح قانون برنامه چهارم توسعه که بعدها به قانون اجرای اصل 44 تغییر نام داد، به تصویب رسید. با‌وجود این، در مجموعه قوانین حوزه اقتصاد ناهمخوانی مشاهده می‌شود.
در دهه 1390 این ناهمخوانی نظام حقوقی بیشتر نمود یافت تا بدانجا که قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، قانون رفع موانع تولید، ماده 12 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و قوانین و مقررات متعدد و متکثری برای حمایت از بخش خصوصی در برابر اقتصاد دولتی تدوین شد، شورای رقابت، سازمان خصوصی سازی، سازمان توسعه تجارت، سازمان سرمایه‌گذاری خارجی و ستاد رفع موانع تولید، شورای گفت‌و‌گوی دولت و بخش خصوصی، سازمان حمایت از مصرف کننده و بسیاری از نهادهای دیگر جهت اجرایی نمودن توسعه اقتصاد خصوصی ایجاد گردیدند. اگرچه پژوهشی کلان جهت بررسی میزان موفقیت و چالش‌های این نهادها تاکنون صورت نگرفته است، لیکن واقعیات اقتصادی کشور نشان‌دهنده وجود مانع پیش روی این نهادها بوده است. مقاومت اقتصاد دولتی که چالش‌های متعددی را به‌دنبال داشته است، در ناکارآمدی تقویت اقتصاد بخش خصوصی نیز سهم بسزایی داشته است، مقاومتی که شاید از طریق درک ابعاد اصول اقتصادی موجود در قانون اساسی و واقعیت‌های مربوط و سند مذکور تعدیل شود.
باید پذیرفت که تحولات سه دهه اخیر در مدیریت اقتصادی ایران، اجماع نسبی بر تغییر پارادایم از اقتصاد دولتی به اقتصاد خصوصی را حاصل نموده است، لیکن این مهم باید به طور صریح در برداشت‌های قانون اساسی منعکس شود و تا زمانی که این ناهمگونی میان قوانین عادی و پایین دستی کشور با نصوص قانون اساسی مرتفع نگردد، چالش‌های عملیاتی نیز پابرجا خواهد بود.
* رئیس امور توافق‌های بین‌المللی و دانش‌آموخته دکترای حقوق خصوصی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران